國務院對天然氣產業做出係統規劃：協調穩定是天然氣發展主旋律

國務院近日印發了對天然氣產業做出係統規劃的意見。該意見關於未來天然氣的發展路線和保障措施可以歸納為“一個核心、三個體係和五個機製”。

2018年金秋來臨之際，國務院印發《關於促進天然氣協調穩定發展的若幹意見》（以下簡稱《意見》），對天然氣產業在我國的發展做出了係統的規劃，在業內引起較大反響。

之前關於天然氣發展的文件多由國家部委發布，而此次的《意見》由國務院發布，層次更高，再一次體現出國家對發展天然氣的重視。

係統闡述天然氣的發展思路

《意見》分三大部分，首先提出了涵蓋指導思想和基本原則內容的總體要求。關於指導思想，核心是按照黨中央、國務院關於深化石油天然氣體製改革的決策部署和加快天然氣產供儲銷體係建設的任務要求，落實能源安全戰略，著力破解天然氣產業發展的深層次矛盾，有效解決天然氣發展不平衡不充分問題。

《意見》的出台和各項舉措的製定旨在確保國內快速增儲上產，保障供需基本平衡，實現設施運行安全高效，確保民生用氣。通過市場機製進一步理順，實現天然氣產業健康有序安全可持續發展。

《能源生產與消費革命戰略》於2016年提出，十九大提出解決發展的不平衡和不充分問題是我國今後經濟社會發展的重大任務，《意見》將天然氣發展不平衡和不充分問題的解決作為天然氣產業發展的重點，是能源行業落實十九大精神的重要體現。

同時《意見》有的放矢，明確提出設施、民生用氣以及市場機製等解決問題為關鍵抓手，切中要害。《意見》涵蓋天然氣產供儲銷體係，突出強調解決天然氣發展不平衡不充分的深層次問題，是我國今後天然氣產業發展最全麵、最係統和具有最高層次指導意義的綱領性文件。

明確提出近期發展目標

《意見》提出力爭到2020年底前國內天然氣產量達到2000億立方米以上，要求供氣企業到2020年形成不低於其年合同銷售量10%的儲氣能力，城鎮燃氣企業到2020年形成不低於其年用氣量5%的儲氣能力，各地區到2020年形成不低於保障本行政區域3天日均消費量的儲氣能力，目標導向明確。

這些目標的提出非常有針對性。2017年冬季天然氣供應過程中，由於煤改氣工程的大力推進，北方不少地區不同程度出現氣源供應緊張現象。其中重要的症結之一就在於我國國內天然氣供應能力有限以及國內儲氣設施不足。

美國是全球天然氣產業最發達的國家，國內州際管道裏程近50萬公裏，有數百個儲氣設施。即便如此，美國國內的天然氣供應還不時出現氣荒。我國目前管網不足10萬公裏，儲氣庫投入計劃和在運營的也就25座。由於存在發展硬件的“短板”，在有意識地推進天然氣的消費過程中出現供應中斷或減量供應的概率比較大。

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與此同時，我國近年天然氣正在步石油後塵，對外依存度直線攀升，2017年逼近40%，2018年上半年突破43%，成為影響能源安全的又一重要因素。正因為如此，加大國內天然氣供應力度，降低天然氣對外依存度是能源工作的重要內容之一。《意見》提出至2020年國內產量2000億立方米的目標以及儲氣能力達到10%的要求，正是針對上述核心問題。

明確天然氣產業發展定基調和主要任務

《意見》基於發展初期大背景提出了天然氣產業發展的主基調

中國天然氣在一次能源消費中占比僅有7%，與世界平均水平尚有較大差距。所以《意見》實事求是，提出了現階段和近中期天然氣產業發展遵循培育和完善的發展思路。這一點可以從加強產供儲銷體係建設，促進天然氣供需動態平衡的任務分解表述中得以驗證。《意見》分別用到了不是針對成熟市場的“加大、健全、構建、強化”等幾個關鍵詞，主要針對的是國內勘探開發、多元海外供應體係、多層次儲備體係以及基礎設施建設。

《意見》給出了促進天然氣協調穩定發展的主要任務

《意見》中關於天然氣協調發展需要解決的核心問題歸納起來大致有三個方麵。首先是協調好國內天然氣供應和海外天然氣供應的關係，建設內外兼備的天然氣供應體係。國內供應強調產量增長，國外供應關鍵詞則是多元。具體落實的國內措施是油氣企業全麵增加國內勘探開發資金和工作量投入，確保完成國家規劃部署的各項目標任務；針對海外體係建立的措施加快推進進口國別（地區）、運輸方式、進口通道、合同模式以及參與主體多元化，堅持長約、現貨兩手抓，加強與重點天然氣出口國多雙邊合作。

其次是協調好供應和需求的關係，核心是利用價格改革實現氣源供需的有效銜接，基本要求是以氣定改（煤改氣），以供定需。增產、海外供應以及發揮調峰功能的儲氣庫建設著力點是供應，屬於供給側改革範疇。關於天然氣需求，提出了新增天然氣量優先用於城鎮居民生活用氣和大氣汙染嚴重地區冬季取暖散煤替代；提出了落實好理順居民用氣門站價格方案，合理安排居民用氣銷售價格；提出了加強天然氣輸配環節價格監管，切實降低過高的省級區域內輸配價格，在充分發揮價格對資源配置調節功能的同時確保天然氣用戶以較低成本獲得氣源的發展思路。《意見》旨在通過價格改革實現對供需的有效銜接，同時鼓勵發展可中斷大工業用戶和可替代能源用戶，聚焦“壓非保民”的影子依舊存在。

再次是協調好天然氣與其他能源的相互替代問題。提出按照宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油的原則，充分利用各種清潔能源推進大氣汙染防治和北方地區冬季清潔取暖，避免出現天然氣大規模消費增長出現供應短缺現象。提出全麵實行天然氣購銷合同製度，鼓勵簽訂中長期合同，積極推動供需雙方跨年度合同簽訂，目的在於通過長期合同保證供需體係運行穩定。

勾畫出天然氣發展路線圖及保障措施

《意見》中關於未來天然氣的發展路線和保障措施可以將其歸納為“一個核心、三個體係和五個機製”。

核心是加大國內勘探開發力度。支撐國內產量增長的措施是嚴格執行油氣勘查區塊退出機製，全麵實行區塊競爭性出讓，鼓勵以市場化方式轉讓礦業權，完善礦業權轉讓、儲量及價值評估等規則。建立完善油氣地質資料公開和共享機製；建立已探明未動用儲量加快動用機製，綜合利用區塊企業內部流轉、參照產品分成等模式與各類主體合資合作開發、礦業權企業間流轉和競爭性出讓等手段，多措並舉盤活儲量存量；統籌國家戰略和經濟效益，強化國有油氣企業能源安全保障考核，引導企業加大勘探開發投入；統籌平衡天然氣勘探開發與生態環境保護，積極有序推進油氣資源合理開發利用。

三個體係分別是指健全天然氣多元化海外供應體係，構建多層次儲備體係，以及建立完善天然氣供應保障應急體係。

關於儲備體係建設，提出了建立以地下儲氣庫和沿海液化天然氣（LNG）接收站為主、重點地區內陸集約規模化LNG儲罐為輔、管網互聯互通為支撐的多層次儲氣係統的思路。和石油儲備的思路有些類似，動用可動用之力量和資源，全力提升儲氣能力。提出統籌推進地方政府和城鎮燃氣企業儲氣能力建設，實現儲氣設施集約化規模化運營，避免“遍地開花”；鼓勵各類投資主體合資合作建設儲氣設施。具體的支持手段是相關的發展規劃部門注重與國土空間規劃相銜接，合理安排各類基礎設施建設規模、結構、布局和時序，加強項目用地用海保障。《意見》提出抓緊出台油氣管網體製改革方案，推動天然氣管網等基礎設施向第三方市場主體公平開放；深化“放管服”改革，簡化優化前置要件審批，積極推行並聯審批等方式，縮短項目建設手續辦理和審批周期，旨在降低天然氣產業的製度成本。

關於供應保障應急體係，《意見》要求落實地方各級人民政府的民生用氣保供主體責任，嚴格按照“壓非保民”原則做好分級保供預案和用戶調峰方案，在應急保供等特殊時段加強對天然氣進口的統籌協調。具體的支持措施是建立天然氣保供成本合理分攤機製，相應應急支出由保供不力的相關責任方全額承擔，參與保供的第三方企業可獲得合理收益。

五個機製包括建立天然氣供需預測預警機製、建立天然氣發展綜合協調機製、天然氣需求側管理和調峰機製、理順天然氣價格機製以及強化天然氣全產業鏈安全運行機製，相輔相成，相互促進，功能相互疊加。

其中預警機製的核心是在充分掌控國內外經濟形勢，係統洞察國內天然氣市場運行的基礎上對天然氣供需做出精準預測，發現風險因素，為之後的協調決策奠定基礎。

綜合協調機製的參與主體包括多個職能部門，主要職責是監督和協調市場運行，重點是對天然氣產業進行政策扶持和引導。《意見》提出了研究將中央財政對非常規天然氣補貼政策延續到“十四五”，將致密氣納入補貼範圍。對重點地區應急儲氣設施建設給予中央預算內投資補助支持，研究對超過儲備目標的氣量給予補貼等支持政策，在準確計量認定的基礎上研究對墊底氣的支持政策，這一點正是儲氣企業高度關注大問題。同時研究根據LNG接收站實際接收量實行增值稅按比例返還的政策。

需求側管理和調峰機製基於天然氣供應可能出現短缺情景考慮，意在通過相關政策出台以及價格引導確保有限氣源用在最能發揮作用的領域，比如確保居民用氣就是需求側管理的重中之重。

關於價格引導功能的良性發揮，主要是基於價格改革消除價格倒掛。理順價格機製的主要途徑是強調加快建立上下遊天然氣價格聯動機製，完善監管規則、調價公示和信息公開製度，建立氣源采購成本約束和激勵機製。同時利用價格引導天然氣調峰，具體措施是推行季節性差價、可中斷氣價等差別化價格政策，促進削峰填穀，引導企業增加儲氣和淡旺季調節能力。

強化天然氣全產業鏈安全運行機製著重強調各類供氣企業、管道運營企業、城鎮燃氣企業切實落實安全生產主體責任，建立健全安全生產工作機製和管理製度，確保安全供應。

對今後天然氣產業發展的推動效應

《意見》出台後將對國內天然氣產業運行和天然氣市場運行產生重要影響和推動。具體表現在以下方麵：國內勘探開發力度進一步加大，上遊市場改革也會快馬加鞭，體製機製改革將在外商投資負麵清單出台，油價平穩回升以及能源安全更加受到重視背景下進一步助推上遊主體多元化，激發上遊勘探開發潛力。非常規油氣中的頁岩氣加快發展步伐，煤層氣開采力度加大。

產供儲銷體係中處於承上啟下環節的管網和儲氣庫建設將在較長時期內處於發展的風口浪尖，國家管道公司將很快成立。國家管道公司成立後基礎設施建設將加快進度。硬件設施的完善為價格深度改革創造條件，2017年居民門站價與非居民門站價已經實現有效銜接，預計2018年和2019年價格改革將按照既定目標和規劃穩步推進。

由於在煤改氣等重大過程中堅持以氣定改思路，對氣價上漲的不合理預期會得到進一步抑製，各類主體在氣源采購中會保持理性，避免高價購買天然氣帶來的天然氣消費受阻。《意見》還將加快管輸成本監審和定價工作有序推進，為低成本消費天然氣創造條件。